La incógnita de la Disposición Adicional Décima en la Ley de Función Pública: potestad injustificada

El anteproyecto de Ley de Función Pública de la Administración del Estado, que vio la luz el pasado 19 de diciembre, y que hasta hace unas semanas ha estado en trámite de información pública, contiene aspectos muy destacados – algunos de ellos preocupantes-, sobre los que la Asociación de Inspectores de Hacienda del Estado ha remitido distintas observaciones y propuestas de modificación, haciendo uso de su derecho a efectuar observaciones en el trámite de información pública relativo la norma y dentro del plazo ofrecido por el Ministerio de Hacienda y Función Pública para esa finalidad. De entre todos, quisiera llamar la atención sobre una parte, en apariencia, irrelevante: la Disposición Adicional Décima.

La previsión contenida en esta Disposición supone una extraordinaria autorización al Gobierno, aunque temporal, soslayando el rango normativo necesario para las reformas del calado que se mencionan. Además, no se sustenta en una pertinente motivación, que debería aparecer en la Exposición de Motivos.

Evidentemente, cambios como los mencionados sólo podrán realizarse por Ley y consideramos fuera de lugar establecer esta excepción. Y por tanto, debería ser suprimida esta Disposición adicional.

Después de más de 15 años de vigencia del Estatuto Básico que estableció la actual clasificación de grupos y subgrupos de funcionarios, con premura y sin exponer a qué interés obedece esta cláusula exorbitante, el Gobierno pretende rebajar temporalmente el rango normativo necesario.

Y como nada se ha explicado, invita a pensar en los motivos -ocultos  o sólo omitidos; razonables o inconfesables-. Y, dada su incorrecta redacción, esta disposición queda abierta a dos posibles interpretaciones, pues no se sabe si lo que se quiere “crear o modificar” son los subgrupos de funcionarios, o si, por el contrario, se refiere a los cuerpos y escalas.

• Si entendemos que el Gobierno quiere una habilitación especial para crear o modificar subgrupos

Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo.

El artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, establecía cinco Grupos de clasificación de los cuerpos, escalas y especialidades (A, B, C, D y E) que han sido sustituidos por lo dispuesto en el artículo 76 del Real Decreto legislativo 5/2015 (TR EBEP).

Según el art. 76 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), los cuerpos y escalas de los funcionarios de carrera se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes GRUPOS:

• Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2. Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta. La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.
• Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.
• Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.
  • C1: Título de Bachiller o Técnico.
  • C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

Como se pone de manifiesto, la clasificación de grupos y subgrupos de funcionarios se encuentra en norma con rango de Ley formal, por lo que cualquier creación, modificación o supresión conlleva su tramitación parlamentaria, y no puede ser decidida por el Gobierno de turno.

Es una clasificación fundamental, de la que depende la formación académica exigida, las pruebas de acceso a realizar, las tareas y responsabilidades y, por supuesto, las retribuciones y cargos que pueden ser ocupados por los funcionarios. Un Gobierno no puede ni debe tener este poder en sus manos. Ni siquiera temporalmente.

En cualquier caso, si lo que el Gobierno pretendiese hacer fuese esto, además de motivar qué finalidad pretende y por qué es tan importante para obtener esta extraordinaria potestad, debería haberlo expresado así:

No parece que ésta sea la idea del Gobierno.

• Si entendemos que el Gobierno quiere una habilitación especial para crear o modificar cuerpos o escalas

Cabe introducir la cuestión en primer lugar.

1. ¿Cuáles son las funciones del cuerpo de funcionarios?

En el ámbito de la Administración General del Estado, según las funciones que desempeñan podemos distinguir:

• Cuerpos Generales: en la Administración Civil son los siguientes:

– Técnico.

– Administrativo

– Auxiliar

– Subalterno.

De acuerdo con lo establecido en el art. 23.1 del texto articulado de la Ley de funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, corresponde a los funcionarios de los Cuerpos generales el desempeño de las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa, con excepción de las plazas reservadas expresamente a otras clases de funcionarios.

• Cuerpos Especiales:

Son funcionarios de Cuerpos especiales los que ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión y los que tienen asignado dicho carácter por razón de las circunstancias concurrentes en la función administrativa que les está encomendada.

1. ¿Cómo se crean los distintos cuerpos y escalas de funcionarios?

Los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por Ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. Se dividen en Grupos A, B y C -como hemos visto-, que a su vez cuentan con subdivisiones (subgrupos). Se clasifican según sus funciones.

Las Leyes de creación de los cuerpos o escalas determinarán, como mínimo:

• La denominación y Grupo o Subgrupo de pertenencia.
• Definición de las funciones a desarrollar por los miembros del cuerpo o escala.
• Nivel de titulación o titulaciones concretas exigidas para el ingreso en el cuerpo o escala.

Es decir, la creación de un cuerpo de funcionarios se hará siempre por Ley, así como su modificación o supresión.

Pongamos como ejemplo el Cuerpo Superior de Inspectores de Hacienda del Estado, cuerpo especial de la AGE.

Dicho cuerpo, fue creado como Cuerpo Superior de Inspectores de Finanzas del Estado por la disposición adicional novena, uno, 2, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, por integración de los antiguos Cuerpos de Inspección de Seguros y Ahorro, Inspección de Aduanas e Impuestos Especiales, Intervención y Contabilidad de la Administración del Estado e Inspección Financiera y Tributaria.

A través del Real Decreto-ley 2/1989, de 31 de marzo, sobre estructuración del Cuerpo Superior de Inspectores de Finanzas del Estado, se produjo su modificación, con la creación de cuatro especialidades en el mismo. Y en él, se motivaba el uso de esta figura normativa así:

“La utilización del instrumento normativo del Real Decreto-ley se justifica por el rango legal de las normas que en la actualidad regulan el diseño de la función pública en general, y del Cuerpo Superior de Inspectores de Finanzas del Estado en particular. (…)”

Posteriormente, dicho cuerpo y sus especialidades quedaron adscritos a la AEAT, mediante la Ley de creación de ésta (art. 103 Ley 31/1990, de PGE para 1991).

Como se observa, todas las normas referidas tienen rango de Ley. No puede el Gobierno crear, modificar o suprimir cuerpos de funcionarios.

Si esto fuese lo que quiere el Gobierno, debería haberlo expresado así:

Parece que esto es lo que el Gobierno pretende.

• ¿Por qué creo que esto último es lo que el Gobierno quiere hacer?

Lo deduzco únicamente porque en este Anteproyecto se recupera el Grupo B de calificación profesional, que quedó vacío de contenido al aprobarse la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público (derogada por el TR EBEP de 2015), en cuya Disposición Transitoria Séptima, apartado 2, se decía:

Es decir, no había Grupo B. Transitoriamente… Algo que sigue vigente 16 años después. Típico en este país.

El caso es que no hay hoy contenido en el Grupo B y creemos que se quiere dotar de contenido, creando una categoría de funcionarios a los que se exigiría una categoría de “técnico superior” (entiéndase, de Formación Profesional), según el art. 10.2.b) del Anteproyecto. Pero ello obligará a cambiar de clasificación a algunos cuerpos de funcionarios, o a crear cuerpos desglosados de otros ya existentes, en los que haya funcionarios con dicha titulación o equivalente.

Pero no sabemos si es o no la intención real, pero es la única explicación que he encontrado. La única razonable.

• ¿Por qué no es de recibo esta Disposición Adicional Décima?

En primer lugar, por una cuestión formal, que es la falta de motivación de una atribución competencial exorbitante. Que se acompaña de una redacción tan confusa como ambigua, lo que la hace potencialmente peligrosa, abierta a la discrecionalidad.

Porque, tal y como está redactada la norma y sin ninguna explicación, tal habilitación haría que el Gobierno, durante 6 meses, tuviera el mismo poder legislativo de las Cortes Generales para hacer y deshacer lo que quisiera en cuanto a grupos de clasificación profesional de funcionarios, creando una nueva clasificación o alterándola, o bien podría decidir qué tal o cual cuerpo de funcionarios “ascendiese” de categoría o se uniese a otro, o incluso se desglosasen partes de un cuerpo y hacer a algunos de sus funcionarios de una mayor categoría.

Y porque han tenido 15 años para hacerlo los diferentes gobiernos. ¿A qué tantas prisas?

Si quieren darse prisa, que cumplan los plazos de los desarrollos reglamentarios previstos, para así desarrollar cuestiones tan relevantes como la carrera administrativa horizontal, la función directiva pública o una carrera vertical justa, cuestiones por las que los funcionarios llevan años esperando.

En conclusión, me parece una atribución intolerable.

Incluso en el mejor de los casos y que el Gobierno sólo pretenda “sistematizar” y reordenar los cuerpos, para cubrir el hueco del Grupo B, es más que recomendable que sea tramitado por una norma con rango de Ley, puesto que, de uno u otro modo, se va a cambiar de categoría a algún cuerpo de funcionarios por Real Decreto. Y eso, en mi modesta opinión, no debería ser una potestad del Ejecutivo. O, dicho de otro modo, es demasiada potestad para el Ejecutivo.

Francisco Vázquez, Inspector de Hacienda del Estado