Beneficios fiscales e hipocresía ideológica

Uno de los problemas crónicos del otrora llamado sistema tributario español[1] era la abundancia, persistencia, complejidad, injusticia e inequidad de los beneficios fiscales.

A pesar de que la vieja Ley General Tributaria de 1963 ya intentó introducir alguna racionalidad en esa selva de privilegios fiscales[2], lo cierto es que los resultados fueron casi nulos, como la documentación preparada para la reforma de 1978 demuestra ampliamente; es más, era tal la convicción de los hacendistas españoles de la Transición democrática acerca la necesidad de restringir la posibilidad de configurar nuevos beneficios fiscales (o tax expenditures, en la terminología internacional)[3] o, al menos, implementar medidas de racionalidad y control en la creación y gestión de los mismos que, de manera extraordinario, introdujeron en nuestra Carta Magna la obligación de publicar, junto con los Presupuestos Generales del Estado, un Presupuesto de Beneficios Fiscales, artículo 134.2, “in fine”, de la Constitución Española[4].

A pesar de que la edición anual de la “Memoria de Beneficios fiscales”, entre la vasta documentación anexa a los Presupuestos Generales del Estado, junto con su general extensión a los Presupuestos de las Comunidades Autónomas y, por último, la obligación europea de informar sobre unas partidas presupuestarias (unos gastos públicos travestidos de no ingresos, de falta de recaudación) que conllevan una relevante minoración de la capacidad financiera del Estado[5], ha permitido, al menos, tener un conocimiento exhaustivo respecto de su existencia, naturaleza y, sobre todo, de su importante impacto recaudatorio, logrando un mejor conocimiento estadístico de la materia y dotando a la doctrina de una mayor capacidad científica de análisis[6]; lo cierto es que, cada año, se constata que ninguno de los Gobiernos de turno pierde la ocasión de introducir nuevos incentivos fiscales, agravando su complejidad, minorando la potencia recaudatoria del sistema (sic) tributario español y planteando lo relevante: ¿Están justificados? ¿A quién benefician? ¿Lograrían conseguir sus pretendidos fines públicos con medidas menos costosas?, es decir ¿Podrían ser más eficientes?

Y ello porque, a pesar de conocer el ingente volumen de gasto público que conllevan, por la vía de no recaudar ingresos legalmente establecidos y de no cumplir un principio esencial de cualquier tributo: la generalidad, lo cierto es que nuestra “Memoria de Beneficios Fiscales” no da respuesta a ninguno de esos interrogantes.

Y la constatación de tal déficit no es un asunto baladí desde cualquier perspectiva de la Política Fiscal y debería ser una exigencia constante por parte de una sociedad democrática y cuya opinión pública insiste machaconamente en la importancia de la transparencia para todo actuar administrativo; pensemos que, según la “Memoria de Beneficios Fiscales” para el año 2023, los beneficios fiscales se estima que suponen una pérdida de recaudación de 45.268,75 miles de euros, es decir, el 23,9% de los ingresos teóricos totales y el 31,36% de los ingresos tributarios totales estimados.[7]

Es cierto que, en los últimos años, más por la presión de las autoridades de la Unión Europea (un problema crónico de nuestra casta política es su reluctancia crónica a la auditoría y control del gasto público) que, por convicción, se han empezado a diseñar programas de revisión de los beneficios fiscales, de su cuantía y, de lo más significativo, de su eficacia, eficiencia y efectividad.

En este sentido, la labor de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, AIREF, nos da la pauta y su experiencia nos conduce a ser profundamente escépticos sobre la posibilidad de introducir una revisión amplia de los gastos fiscales que horadan nuestro sistema.

En el marco de una revisión generalizada de las finanzas públicas españolas (aún en marcha) y dentro de la “spending review”, la “revisión del gasto”, la AIREF realizó un estudio amplio de los beneficios fiscales, dentro de la segunda fase del “Spending Review”, centrado en el análisis de 13 beneficios fiscales, con un coste de 35.000 millones, lo cual supone el 60% del total de los beneficios existentes[8].

Pues bien, como una muestra de la hipocresía del poder político ante los estudios de órganos con capacidad racional (discutible, obviamente) para evaluar los fenómenos económicos, sucede que el Gobierno de turno se ha valido, por lo contrario, de los documentos de la AIREF en este asunto que le han interesado para justificar y apoyar sus decisiones, previamente tomadas en muchos casos por causas puramente ideológicas y ha rechazado todas las otras modificaciones de beneficios fiscales propuestas por la AIREF, cuando éstas iban en contra de los intereses de los grupos económicos y sociológicos que sustentaban a los partidos en el poder.

Así ha sucedido con la reforma de los incentivos fiscales a las aportaciones a instituciones de previsión de personal, cuyo monto ha sufrido una reducción dramática en su cuantía en los últimos años[9]. Las críticas de la AIREF a estos incentivos (que, en general, compartimos) han sido ampliamente utilizadas por el Gobierno para indicar que su reforma era racional, progresista, eficaz, etc.

En cambio, se ha olvidado rápidamente de las críticas a incentivos tan penosamente diseñados y gestionados como es la deducción por gastos e inversiones de Investigación, Desarrollo e Innovación.

¿Por qué? Porque detrás de todo beneficio fiscal hay un interés de grupo o un mantra ideológico, pero, para evitar la crítica fácil, el Gobierno que lo aprueba o defiende, no cesará de comentarnos que, gracias a su implementación, se obtiene un indudable beneficio social o se logra un interés público encomiable[10].

Pura hipocresía. El enésimo y más reciente ejemplo lo encontramos en la introducción de incentivos a la compra de vehículos eléctricos e instalaciones de centros de carga de tales medios de transporte en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto sobre Sociedades, a través del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea (BOE de 29).[11]

Es tal la pobreza desarrollada para la justificación de estos beneficios fiscales que, ni siquiera el Preámbulo adorna su existencia en loas o cánticos a la descarbonización, la lucha contra la contaminación, etc. o alguno de los discursos peudo morales del último período de ecoansiedad que nos trasmiten; ahora, se sustentan tales incentivos en algo tan prosaico como es el desarrollo de nuestra industria automovilística[12].

No se ofrecen datos, análisis, costes recaudatorios, etc. Son incentivos “buenos” porque sí, porque el coche eléctrico cambiará el paradigma ecológico; salvo que, desde una perspectiva racional, tal opinión es discutida por parte de varios científicos y por un hecho indudable: estos incentivos favorecen a la mesocracia urbana (y van en contra, dicho sea de paso, del mundo rural y de otras tecnológicas, como el hidrógeno o los biocombustibles), de alto nivel de renta (la compra de un vehículo de estas características está fuera del alcance del proletariado) y, será casualidad, nos encontramos en campaña electoral.

En suma, ante todo beneficio fiscal, en España, damos lo de siempre: retórica e hipocresía.

 

Domingo Carbajo Vasco, Inspector de Hacienda del Estado

*Las opiniones expresadas en las publicaciones del blog «NOSÓLOIMPUESTOS»  son de la exclusiva responsabilidad de sus autores, pudiendo no coincidir con las de IHE 

 

[1] De las cuatro acepciones que de la voz “sistema” recoge nuestro Diccionario de la Lengua Española, editado por la Real Academia Española, las más comunes son las dos primeras, a saber: “1. m. Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí.

2. m. Conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto”

Y no hace falta ser un profesional tributario para reconocer que, hoy por hoy, nuestros tributos carecen de toda cualidad de ordenación racional y son todo lo contrario de un “conjunto”. Ver https://dle.rae.es/sistema?m=form (acceso realizado el 9 de julio de 2023).

[2] Sus bienintencionados artículos 14 y 15 afirmaban:

Artículo catorce.

Uno. Todo proyecto de Ley por el que se proponga el establecimiento, modificación o prórroga de una exención o bonificación tributaria, requerirá que, previamente, el ministro de Hacienda haya expuesto al Gobierno en Memoria razonada:

1. a) La finalidad del beneficio tributario; y
2. b) La previsión cifrada de sus consecuencias en los ingresos públicos.

Dos. La Memoria se unirá al proyecto de Ley para su presentación a las Cortes.

Artículo quince.

Las normas por las que se otorguen exenciones o bonificaciones tendrán limitada su vigencia a un período de cinco años, salvo que se establezcan expresamente a perpetuidad o por mayor o menor tiempo, y sin perjuicio de los derechos adquiridos durante dicha vigencia.

El Gobierno, por iniciativa del Ministerio de Hacienda, propondrá periódicamente a las Cortes la prórroga de las que deban subsistir.

[3] El concepto y su desarrollo parte de la obra de Stanley S. Surrey, subdirector del Departamento del Tesoro norteamericano y profesor de la Universidad de Harvard. Passim. S. Surrey, Stanley; R. McDaniel, Paul. Tax Expenditures, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1985.  En Iberoamérica los términos equivalentes son “gastos tributarios”, verbigracia, CIAT Data. Panorama de los gastos tributarios en América Latina, https://www.ciat.org/gastos-tributarios/ (último acceso ejecutado el día 9 de julio de 2023).

[4] Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (El subrayado es nuestro).

[5] La Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados Miembros (Diario Oficial de la Unión Europea de 23 de noviembre), establece en su artículo 14.2 que «los Estados miembros publicarán información detallada sobre la incidencia de los beneficios fiscales en los ingresos».

[6] Una introducción reciente a esta problemática en: Pérez González, Laura. “Una primera aproximación al Presupuesto de beneficios fiscales”, Blog Fiscal de Crónica Tributaria, 28 de junio de 2023.

[7] Ver el Cuadro que figura en: https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2023Proyecto/MaestroTomos/PGE-ROM/doc/L_23_A_A2.PDF (acceso realizado el día 9 de julio de 2023).

[8] AIREF. Estudio de Beneficios Fiscales, https://www.airef.es/es/estudios/estudio-beneficios-fiscales/ (acceso ejecutado el día 9 de julio de 2023).

[9] De manera simplificada, se ha pasado de una reducción en la base imponible del IRPF de una cuantía absoluta máxima de 10.000 euros a otra, para los Planes de Pensiones individuales (el producto financiero más conocido y difundido), de 1.500 euros.

[10] Como, por otra parte, exige para justificar la implementación de todo beneficio fiscal el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 2 de nuestra Ley General Tributaria:

Los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución (El subrayado es nuestro)

[11] Basta con leer la rúbrica del Real Decreto-Ley (otro ejemplo de norma “extraordinaria”, fuente jurídica propia de sociedades democráticas, donde rige el imperio de la “Ley”) para darnos cuenta de que no es posible obtener ni calidad ni seguridad jurídica de esta disposición de retazos, de parches normativos.

[12] “Se trata de consolidar las inversiones en marcha en nuestro país para la modernización de la industria automovilística dentro del conocido como Perte VEC para que España se sitúe a la vanguardia del despliegue en Europa del vehículo eléctrico y conectado”, ha explicado la vicepresidenta primera y ministra de Economía, Nadia Calviño.”, tomado de “Cinco dDías”, 27 de junio de 2023, https://cincodias.elpais.com/economia/2023-06-27/los-compradores-de-un-coche-electrico-podran-desgravarse-un-15-en-el-irpf-sobre-un-maximo-de-20000-euros.html